土地出让收益返还融资平台公司(政府融资平台可以作为信贷主体吗)

1.政府融资平台可以作为信贷主体吗

2012年底,国家有关部委连续发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),进一步明确了有关政策和具体要求,有利于规范地方政府融资行为,促进地方政府融资平台合规经营及银行贷款风险防控。

新规规定:一是不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司及地方政府将土地注入融资平台公司,必须经过法定的出让或划拨程序,有效规范了地方政府对地方政府融资平台公司的注资行为,有助于真实反映和提升地方政府融资平台公司的资产实力和担保能力。二是地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能,各级土地储备机构成为土地储备唯一合规主体,强化了土地储备行为的统一管理,有效防控了同一地域多方办理土地储备的风险。

从影响方面看,一是地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序规定,必然要提高政府注入土地的难度、注入成本,进而使得融资平台公司现金流覆盖的难度剧增。二是对地方政府融资平台公司承贷、项目土地出让收入返还为还款来源的项目,形成了准入禁止。

今后注入土地的转让收入作为还款来源的项目,必须要考虑土地取得的合规性、土地转让限制条件、土地增值税上缴等因素,除了取得的成本增加外,由一级市场变为二级、三级市场,市场风险把控的难度更大。三是注入土地为抵押品的,确定土地抵押担保值时必须要考虑补交土地出让收入的因素,无疑将会增大地方政府融资平台公司自身提高抵押品的难度,同时也会增加相应的融资成本。

如何处理好新规贯彻执行与信贷风险防控,笔者认为应密切关注政府融资6个方面的问题。一、承贷主体问题依据162号文件土地储备贷款借款人须纳入国土部门的土地储备机构名录;借款人新增储备土地规模(含本年度收储已在本年度供应的储备土地),原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内;省级财政部门依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后,向土地储备机构核发年度融资规模控制卡。

据了解,2012年底前国土部已下发第一批名录,重庆市共4家,很多区县未列其中。建议政府迅速重新组建该县土地储备中心“进圈入围”。

同时新增土地储备规模控制和年度融资规模控制卡的相关具体制度正在制定中,建议区县政府不等不靠,及时启动相关项目论证并确定主办银行先行开展评估以抢占先机。鉴于463号文件对地方政府投融资公司承贷项目建设内容中不得包含土地储备建设内容(即征地拆迁补偿、土地报批等与土地收储相关投资),项目还款来源不得为土地出让收入返还的两个限制条件,其过去“包罗万象”的职能及还款来源渠道不复存在。

建议政府尽快调整思路,将融资平台公司由“全能型”向“术业有专攻型”转变,以农民集中住房(公共租赁住房)建设、农村土地整治(主要为储备土地的配套基础设施建设项目)及将地方政府的逐年回购资金作为还款来源符合法律或国务院规定的公路项目为重点授权1-2家融资平台公司实施,突出重点,确保影响全局的重大项目的平稳有序推进。二、对融资平台公司注资行为管理问题新规之前,存有将政府办公楼等及未按法定的出让或划拨程序的土地注入融资平台公司以壮大“资产实力”及未缴土地款等问题。

以某政府融资平台公司为例,某年某月末总资产175207万元,其中:货币资金307万元,应收账款128万元,其他应收款5937万元,存货139650万元,系国资划拨作为出资和资本公积的土地500余亩,固定资产29185万元,总负债4760万元。按表面资产负债率仅为2.7%,但若剔除未缴任何费用注入的土地500余亩价值139650万元及固定资产中的行政审批大楼等23幢政府办公楼价值29165万元外,实际资产仅为6392万元,资产负债率高达74.5%,明显不符合银行贷款条件。

建议政府对政府融资平台公司资产进行全面清理规范并整合,本着合法合规、合情合理、实事求是、不打擦边球等原则,真正做大盘强1-2家政府融资平台公司。三、区域准入控制问题根据银监会和相关银行的要求,实行“三率一额度”区域准入控制,但在实际工作中,存在理解不同计算结果不一致等问题,具体表现为:在计算政府负债时,有的以财政表列负债数据(存在政府融资平台公司贷款未纳入或部分纳入),有的又将财政报表未列入负债的政府融资平台公司贷款全额或部分纳入政府负债等,导致各类监管部门的质疑。

建议各级政府,特别是财政部门及各家金融机构建立起统一的计算标准并由上一级定期公布制度,即财政部与各家银行联合公布各省的“三率一额度”;省分行或直辖市分行联合财政部门公布各区县的“三率一额度”,防止人为操作或信息不对称而将应进入负债的不列入,导致过度授信。四、分年还款计划落实的问题以某县为例,据统计,以2012年为基点,未来3年需偿还银行贷款本金(含信托)分别为91464万元、126676万元、109580万元,尚未考虑利息及新增债务支付。

按本级财政收入15%的速度增长,未来3年需偿还债务分别占本级财政收入。

2.国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知的配套文件

关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知(财预〔2010〕412号) 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委,中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行,各银监局:为切实贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号,以下简称《通知》),现就相关事项通知如下:一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。

纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日,由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。清理核实的债务是指截至2010年6月30日,融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类:融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”,是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借,根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定,偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日,经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续,并已开工建设的项目。为避免损失浪费,防止出现“半拉子”工程,应当妥善安排在建项目的后续资金。

“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)等法律和国务院规定可以融资的项目,以及经国务院核准或审批的重大项目,如城市快速轨道交通项目等,可暂继续执行既定融资计划。《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求,如《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2009年第2号)、《流动资金贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2010年第1号)、《项目融资业务指引》(银监发〔2009〕71号)等。

《通知》中“对不符合上述要求的项目,地方政府要尽快进行清理,妥善处置”,是指地方政府应根据实际情况,按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求,对相关项目采取整改、终止等措施,妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目,银行不得再发放新的贷款。

如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位,必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施,否则银行不能追加贷款。《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目,甄别贷款包的潜在风险,确实存在合规性问题和风险问题的,要采取相应保全措施。

《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对,从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性,项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性,项目资本金的可靠性,项目融资需求的合理性,项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题,确保项目债务水平与还款水平相匹配。

《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题,在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则,对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流,能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司,银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理;对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流,能够部分偿还贷款本息的。

返还,融资,收益,土地出让

3.成立地方融资平台是为了解决什么问题

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设,所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司,这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久,但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来,地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势,据初步统计,截至2009年8月,全国共有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。

随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势,越来越多的专家质疑,由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善,责任主体不清晰,操作程序不规范,同时,地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金,形成多头举债,而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚,甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚,一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本,这些“隐性债务”就必然显性化,给地方政府的财政造成巨大压力,甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。

土地出让收益返还融资平台公司

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